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Quem escreve as leis?

Eduardo Seino

26 de março de 2019 | 13h14                                                                                                                        

É hábito muito comum a primeira resposta a essa pergunta ser: o Poder Legislativo! Isso ocorre porque o modelo ideal da divisão dos três Poderes, de Montesquieu, é amplamente difundido, ou por mera percepção de similaridade entre as palavras. Dentro dessa concepção abstrata, então, os parlamentares seriam os maiores responsáveis por elaborar, discutir e aprovar as leis e o Poder Executivo ocuparia, neste aspecto, um papel secundário, quando muito, restrito ao final do processo com a possibilidade de vetar parcial ou totalmente o projeto de lei apresentado pelo Legislativo.

Esse raciocínio não se sustenta exatamente nesses moldes quando olhamos para a realidade. O empírico nos ensina que o Poder Executivo ocupa um lugar de protagonista, em especial, na apresentação dos projetos de lei e na influência sobre a celeridade de apreciação desses projetos, de certa forma, dominando as pautas analisadas pelo Legislativo. Desse modo, poderíamos pensar que o Legislativo seria apenas um “processador” da agenda do Executivo. Porém, vamos considerar que, apesar desta segunda vertente fazer mais sentido no que diz respeito à força do Executivo, também não é muito por aí, pois os parlamentares podem atuar de outras maneiras. Assim, importa falar sobre esse tal processo e o jogo que o envolve.

Quando um projeto de lei nasce, seja vindo do Executivo ou do Legislativo, passando para a análise das comissões legislativas ou seguindo ligeiro para a apreciação do Plenário, um parlamentar pode diretamente adicionar ou suprimir textos ao projeto de lei. Ou seja, utilizando uma metáfora, ingredientes são inseridos e/ou retirados da receita inicial com frequência.

Além disso, existem as negociações de bastidores, onde um parlamentar ou grupos parlamentares mais fortes podem pressionar o Executivo a fazer as alterações por eles. Isso pode ocorrer no meio do processo, inclusive, quando o projeto de lei já foi enviado e, por algum motivo, causou desconforto que demandaram mudanças ou surgiram novas ideias para serem incorporadas.

O próprio fato de ser o Executivo quem apresenta um projeto de lei não garante que este não tenha sido fruto da vontade de um grupo parlamentar. Por exemplo, no nível municipal, é conhecida a capacidade reduzida dos vereadores proporem projetos de lei, uma vez que estes não podem gerar ônus ao município ou atribuir novas responsabilidades à administração. Nesse cenário, os vereadores mobilizados por um propósito específico formulam um projeto de lei e “entregam pronto” para o Executivo dar o ponta pé inicial, pressionando-o, quando possuem influência suficiente para tanto.

Ainda que o exposto seja verdadeiro, cabe ponderar que a complexidade e nível de interesse dos atores políticos em torno do tema de cada projeto de lei influencia o quanto este será alvo de disputa, por isso, os menos polêmicos não demandam uma grande articulação.

O que procuramos destacar, portanto, é que existem muito mais sutilezas na interação entre Executivo e Legislativo do que se consegue enxergar em todo o processo legislativo. Mais do que isso, a qualidade do gerenciamento e da articulação dentro desse processo que produz políticas públicas e regramentos de toda ordem para a sociedade diz muito sobre o sucesso ou o fracasso de um governo.

P.S.: O Judiciário também ocupa uma posição importante no que se refere à produção legislativa, não se restringindo à função de protetor da correta execução das leis, que não foi abordada nesse texto.

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